LA RÉGULATION BANCAIRE ET FINANCIÈRE EN FRANCE ET EN EUROPE: QUELLES RÉALITÉS?

ECONOMIE

 

Eradiquer les mauvaises pratiques bancaires, mettre sur pied un nouvel ordre financier mondial, les chefs d’Etat ont toujours fait preuve d’une grande ambition dans leur déclaration après le choc de la faillite de Lehman Brothers et l’effondrement du système financier qui s’en est suivi. Depuis, entre Londres, Pittsburgh, Washington, Toronto et bientôt Séoul en novembre, entre les réunions « au sommet » des chefs d’Etat d’un côté, les réunions des « sherpas » (c'est-à-dire les ministres des Finances) de l’autre, les G20 se sont succédé, les déclarations se sont enchaînées, mais où en est-on sur le chantier de la régulation et de la supervision financière en France, en Europe et dans le monde ?

En ce qui concerne la France qui n’aura cessé de se présenter comme principal moteur et force de propositions en la matière, le parlement vient d’adopter et de promulguer une loi sur la régulation bancaire et financière et ce, dans une grande discrétion pour ne pas dire indifférence. À quelques semaines seulement de la présidence française du prochain G20 à Séoul (11 et 12 novembre 2010), il s’agit surtout pour elle de transposer en droit français certains des engagements européens et internationaux pris notamment dans le cadre des différents G20. Selon la ministre chargée de l’économie présentant ce texte au vote, la France peut ainsi « se présenter la tête haute à Séoul ». Une fois encore l’affichage prime sur le concret.

Dans ce domaine, comme tant d’autres, l’ambition du gouvernement est affichée comme très élevée puisqu’il ne s’agit ni plus, ni moins que de « tourner le dos à la finance dérégulée » !

S’il faut avouer qu’il est assez difficile de juger de la pertinence des réponses réglementaires apportées tant le domaine est complexe et affaire de spécialistes, certains points cruciaux comme l’encadrement des bonus, la réglementation de ces zones de « non-droit » que sont les fonds spéculatifs (hedge funds) ou encore les paradis fiscaux sont loin d’avoir trouvé des compromis en Europe. Gageons même qu’ils n’en trouveront pas, tant Bruxelles, parcouru d’intérêts nationaux divergents, est sous la pression constante d’un lobbying bancaire et financier extrêmement puissant qui lui, sait où sont les siens.

Face à des gouvernements nationaux qui entretiennent souvent des relations de grande proximité avec leurs institutions bancaires et des instances internationales incapables de se coordonner, il est à craindre que la mise en place d’un nouveau cadre réglementaire qui modifierait en substance les règles du jeu ait peu de chance d’aboutir.

Recentrer les banques sur leur cœur de métier qui n’aurait jamais du cesser d’être le financement des ménages et des entreprises, remettre le système financier au service de l’économie réelle dans une vision de long terme et non plus court-termiste, c'est-à-dire au service de l’emploi, des salariés et, on ose le dire, de l’intérêt général, bref, redonner un sens à cette économie financiarisée nécessite en effet une révolution idéologique. Force est de constater que, pour l’heure, tout nous en éloigne, comme le montre cette circulaire d’analyse de l’état de la situation.

Le vote définitif en France de la loi sur la régulation bancaire et financière intervient dans un contexte réglementaire européen mouvant dont il est utile de rappeler les grandes lignes.

Les principales avancées en Europe :

En Europe, un vote récent du Parlement (intervenu début septembre 2010) vient de créer de nouvelles institutions de supervision. Cette nouvelle architecture de la supervision financière européenne sera destinée à prévenir le risque systémique, ce risque qui constitue le stade ultime d’une crise financière1. Le rôle du futur Conseil européen du risque systémique sera donc de veiller à la stabilité financière d’ensemble, avec trois nouvelles autorités de supervision dédiées respectivement à la surveillance des banques, des assurances et des marchés. Ces dernières constitueront le « Système européen de surveillance financière ». Cette architecte se voit également complétée par la mise en place, dans tous les groupes européens, de collèges de superviseurs chargés de prévenir tout problème de défaillance bancaire et d’intervenir le cas échéant.

Il est à noter que la prévention du risque systémique est l’un des points fondamental de la réforme financière voulue par le président des Etats-Unis et votée par le Congrès en juillet dernier. La réforme américaine vise à réguler davantage les acteurs comme les produits en limitant les prises de risque excessives et en contenant les influences potentiellement déstabilisatrices de ces dernières. Les banques seront particulièrement concernées et devront désormais filialiser certaines de leurs activités de trading (c'est-à-dire leurs activités de marché pour compte propre) afin que des difficultés dans ce domaine n’impactent pas l’activité banque de dépôt.

En Europe, deux projets de directives viennent également d’être proposés par la Commission européenne (15/09). Ils visent à mieux encadrer les ventes à découvert et les produits dérivés, des techniques et produits financiers particulièrement dangereux dans leur capacité de transmission des risques. De même, est-il prévu de mieux contrôler les Credit Default Swaps (CDS)2, notamment sur dette souveraine dont la dette grecque a révélé toute la nocivité.

En ce qui concerne plus particulièrement les établissements bancaires, ceux-ci pourraient se voir obligés de renforcer leurs fonds propres, c'est-à-dire leur capital. Après plusieurs mois de négociation, les banquiers centraux de 27 pays et les régulateurs réunis au sein du Comité de Bâle sont en effet parvenus en septembre dernier à un accord sur la mise en place de nouveaux ratios prudentiels appelé « Bâle 3 ». Parmi ceux-ci, la mise en place de nouveaux ratios de fonds propres censés renforcer la solvabilité des banques. Prévu initialement pour être effectif d’ici un à deux ans – ce que les banques ont fortement contesté faisant valoir la menace d’une diminution drastique de l’offre de crédits – « Bale 3 » ne s’appliquera finalement aux banques qu’à partir de 2019 ! Par ailleurs, il est important de spécifier que ces nouvelles normes doivent encore être acceptées par les différents chefs d’Etat qui se prononceront à Séoul en novembre prochain.

Autre sujet brûlant : les bonus des opérateurs de marché (dont les traders) si incitateurs à la prise de risque. À partir de janvier 2011 de nouvelles règles pourraient s’appliquer pour mieux encadrer ces éléments de rémunération qui ont atteint des niveaux dépassant l’entendement3. Dans quelques mois, seule une partie du montant total des bonus (30% et 20% pour les bonus « particulièrement élevés ») pourra être versée en cash immédiatement, le reste devant être versé en titres dont une partie différée sur 3 ans. De plus, le bonus pourra être remis en question si la performance à long terme « n’est pas avérée ». Le bonus devra par ailleurs être d’un montant « raisonnablement proportionné » par rapport au salaire fixe.

Ces mesures – édictées par le Committee of European Banking Supervisors (CEBS), un organisme basé à Londres qui rassemble les régulateurs nationaux – semblent aller dans le bon sens. Pourtant, il n’est pas sûr qu’elles voient le jour en l’état. D’abord parce qu’il est prévu de laisser toute latitude aux législateurs nationaux pour mettre en œuvre ces mesures, voire même pour les interpréter. Ainsi par exemple le caractère « particulièrement élevé » d’un bonus ou son montant « raisonnablement proportionné » qui serait laissé à l’appréciation du régulateur national et des comités de rémunération. Ensuite, parce que les banques européennes, fortement mécontentes, font valoir un argument que les régulateurs nationaux sont toujours enclins à entendre pour reculer : celui de la distorsion de concurrence ! En effet, ces mesures ne concernent pas les banques non européennes, notamment américaines et asiatiques, mais concerneront l’ensemble des filiales (européennes) installées dans ces mêmes pays non soumis à cette réglementation. Il n’est donc pas besoin d’être grand clerc pour faire déjà le pari que les banques feront preuve d’une grande ingéniosité pour détourner ces mesures 4qui risquent fort, par ailleurs, d’être mises en œuvre de façon édulcorée dans un certain nombre de pays. Ainsi, la Grande Bretagne fera tout son possible pour ne pas réduire l’attractivité de la City quant à la France, elle aurait déjà tenté d’assouplir ces règles, elle qui a déjà fait le choix d’encadrer les bonus de façon moins contraignante et de laisser aux banques le soin de s’engager sur certaines normes5.

Au niveau européen et international, il est un autre sujet qui peine à trouver un consensus, c’est la réglementation des hedge funds, ces fonds spéculatifs, véritables chaînons de transmission du risque systémique. S’ils se présentent eux-mêmes comme des gestionnaires de fortunes privées, les hedge funds ont surtout pour principaux clients des investisseurs institutionnels et des banques qui ignorent largement le degré de risque que les hedge funds leur font courir. D’où l’impact que ces fonds peuvent avoir sur la stabilité des systèmes financiers. En établissant leur siège dans des paradis fiscaux, les hedge funds (au trois quart américain) échappent à l’ensemble des dispositifs réglementaires encadrant l’activité de gestion de fonds. Ils opèrent donc dans la plus grande opacité. Aussi, depuis plusieurs mois, une directive est en « travaux » à Bruxelles, pour ne pas dire en panne, et la France ne serait pas étrangère à son non aboutissement selon certaines sources. L’idée de cette directive est de délivrer, sous certaines conditions (de transparence fiscale, de règles de fonds propres…), un passeport européen aux hedge funds domiciliés dans des pays tiers (Etats-Unis, Suisse, Iles Caïman …), les autorisant ce faisant à opérer en Europe. En cas de non soumission à ces conditions, ces fonds ne seraient pas autorisés à travailler en Europe. Jusqu’à il y a quelques jours encore, la France s’opposait à cette idée de passeport faisant valoir le caractère trop peu contraignant du texte. Ses détracteurs au contraire l’accusaient de céder au lobbying de ses grandes banques dont les intérêts pourraient être mis à mal par cette directive... Depuis la semaine dernière toutefois, les choses ont changé puisque la France se rallierait à l’idée d’un passeport européen mais « pas sans contreparties » continue t-elle de faire valoir. Affaire à suivre donc, l’adoption d’une directive devant intervenir avant le G20 !

Qu’a-t-il été décidé pour les paradis fiscaux ? Après Pittsburgh, un certain nombre de décisions ont été prises, principalement dans le domaine de l’échange d’informations fiscales. Il a été décidé en effet d’identifier les « juridictions non coopératives » et d’établir des sanctions à l’endroit de celles qui se révéleraient toujours récalcitrantes dans leur communication d’informations fiscales. Depuis, les pays référencés comme des juridictions non coopératives – et figurant à ce titre sur une liste dite « grise » – ont l’obligation de transmettre des informations fiscales mais, bémol important, uniquement si le demandeur (le fisc du pays d’origine) est en mesure de faire la preuve d’une fraude ou d’une évasion fiscale ou possède un faisceau d’indices comme le demande la Suisse par exemple. Entamé, le secret bancaire existe donc encore bel et bien. Par ailleurs, l’autre problème posé par les paradis fiscaux, en dehors des pertes de recettes fiscales pour les budgets publics, est qu’ils sont devenus, pour les établissements financiers, bancaires ou pas, des lieux de contournement des cadres réglementaires nationaux et à ce titre, de puissants vecteurs de l’instabilité financière. Un problème encore mal pris en compte par les réglementations.

En ce qui concerne enfin les agences de notation et leur plus que nécessaire encadrement, celles-ci devraient faire l’objet d’un projet de directive d’ici le printemps 2011.

Dans ce contexte, qu’a décidé la France ?

Depuis le début de la crise financière, plusieurs dispositions (sous forme d’arrêtés) ont été prises par le gouvernement pour renforcer la solidité du secteur bancaire et limiter sa prise de risques. Celles-ci ont notamment visé à forcer les banques à mieux contrôler leurs liquidités. La politique des bonus, plus exactement celle de la rémunération des opérateurs de marché, a également fait l’objet d’un arrêté spécifique. La France a édicté certains principes de rémunération parmi lesquels celui de différer un certain montant du bonus – ce qui permet d’introduire la possibilité d’un malus en cas de mauvais résultats – et de verser une partie de ce dernier sous forme de titres, dans l’optique de responsabiliser les opérateurs de marché à la performance de long terme de leur établissement financier. En revanche, à la différence de la décision européenne, aucune règle ne fixe pour l’heure la proportion du bonus qui doit être versée immédiatement, ni celle séparant la partie devant être versée en cash ou en titres. Les banques se sont simplement engagées à différer 50% au moins du montant des bonus (en l’étalant sur au moins 3 ans) et à verser 50% au moins de ce dernier sous forme d’actions. Missionné il y a un an par la ministre chargée de l’économie, le groupe de travail sur le contrôle des bonus des opérateurs de marché présidé par M. Camdessus devrait prochainement rendre ses conclusions sur l’application et les conditions d’application de ces règles sachant par ailleurs qu’un nouvel arrêté devrait être publié d’ici la fin de l’année 2010 pour intégrer en droit français les dispositions européennes vues précédemment.

Dernier arrêté en date, celui du 24 septembre encadrant la pratique de titrisation des banques. Désormais, celles-ci devront conserver à leur bilan au moins 5% des actifs qu’elles titrisent (c'est-à-dire qu’elles transforment en titres financiers pour les revendre sur les marchés financiers) afin de les obliger à « garder un œil » sur la qualité de ceux-ci.

La loi de régulation bancaire et financière :

La loi de régulation bancaire et financière votée le 12 octobre dernier se compose de deux parties bien distinctes. La première partie dont il sera seulement question ici porte spécifiquement sur le renforcement de la régulation du secteur bancaire et financier français quant à la seconde, elle est consacrée au financement de l’économie, en particulier aux moyens mis en œuvre pour faciliter l’accès aux financements bancaire et de marché des PME cotées et non cotées6.

La première partie du projet de loi est consacrée au traitement des risques en amont, elle se situe donc dans le volet préventif avec pour résumer, la création de nouvelles autorités de contrôle et le renforcement des pouvoirs d’autorités existantes, notamment sur des produits et marchés spécifiques.

Ainsi la loi prévoit-elle la création d’un conseil de régulation financière et du risque systémique composé de représentants de différentes institutions bancaires et financières parmi lesquelles la Banque de France, l’Autorité des marchés financiers ou l’Autorité des normes comptables. Son rôle : écouter les différents acteurs, favoriser la transmission des informations entre ceux-ci pour in fine, « prendre la température » de la situation du secteur financier français et en informer le Premier Ministre. Pour résumer, sa surveillance permettra de savoir combien d’argent circule, qui prend des risques et jusqu’à quel point. Il exercera sa mission en étroite collaboration avec le Comité européen du risque systémique dont la mission est similaire à l’échelle européenne.

Issue de la fusion des deux anciennes instances de régulation des marchés bancaires et assurantiels, l’autorité de contrôle prudentiel aura une mission proche mais d’ordre plus micro prudentiel, c'est-à-dire axée sur des entités bancaires spécifiques et non pas sur le système bancaire et financier dans son ensemble. Son rôle sera entre autres de surveiller les groupes bancaires européens en concertation avec les autorités compétentes d’autres Etats membres parmi lesquelles les nouveaux collèges de superviseurs mis en place dans toutes les banques européennes depuis mars 2009 et également instaurés, par la loi sur la régulation bancaire, dans toutes les banques françaises transfrontalières. Si besoin, il pourra être exigé d’un groupe qu’il revoit ses niveaux de fonds propres qui seraient jugés insuffisants au regard de son exposition au risque. En d’autres termes, que l’établissement en question se fasse son propre matelas de sécurité7.

Le renforcement des pouvoirs de l’Autorité des Marchés Financiers (AMF) constitue également un volet important de la loi. L’Autorité des marchés financiers, le « gendarme des marchés financiers», va pouvoir dans des situations exceptionnelles où serait menacée la stabilité du système financier intervenir sur les marchés en agissant sur les conditions de négociation ou en freinant, voire en interdisant certaines transactions comme les ventes à découvert par exemple. Le rôle de surveillance de l’AMF se voit également renforcé sur certains produits financiers comme les produits dérivés s’échangeant pour l’essentiel sur les marchés non réglementés que sont les marchés de gré à gré8, marchés sur lesquels l’AMF pourra sanctionner d’éventuels abus de marché ou manipulation de cours.

Enfin, dans le cadre de l’application d’une décision européenne, l’AMF se voit dotée de nouvelles responsabilités vis à vis des agences de notation, ces agences qui, par les notes de crédit qu’elles accordent aux entreprises et aux Etats, détiennent un immense pouvoir de déstabilisation du système financier. En sous-estimant les risques associés aux titres financiers eux-mêmes adossés aux prêts subprime, les agences de notation, plus exactement les trois principales agences qui contrôlent l’essentiel du marché mondial de la notation (Fitch ; Standard & Poor’s et Moody’s) ont une grande part de responsabilité dans la crise financière qui s’en est suivie. La Grèce de son côté « doit » beaucoup à ces agences dans l’amplification de la crise de sa dette. Dans ce contexte, il appartiendra à l’AMF de délivrer, sous conditions, des agréments d’exercice et d’enregistrement de ces agences, de mieux les contrôler (il s’agit surtout de contrôler le respect des procédures de notation) et de réfléchir à de possibles sanctions.

À noter pour finir la création, à compter de janvier 2011, d’une taxe bancaire « systémique » qui ne figure pas dans la loi mais qui a été intégrée au projet de loi de finances 2011. Son but est de désinciter les prises de risques excessives qui exposeraient trop le système financier et l’activité économique dans sa globalité. Toutes les banques ne seront pas concernées et pas dans les mêmes proportions puisque cette taxe sera fonction des actifs risqués et assise sur les activités internationales. Elle gonflera à mesure que s’accroîtront les exigences en fonds propres tels que fixées par le Comité de Bâle, elles mêmes assises sur ces actifs risqués. On dispose pour l’instant de peu d’informations sur cette taxe. Selon les chiffres communiqués par la ministre de l’économie, elle devrait rapporter en 2011 quelques 500 millions d’euros (800 millions en 2013). Un montant très modeste au regard de ce qu’avait annoncé Christine Lagarde au printemps (entre 300 et 1 milliards d’euros). Il faut dire en effet que seule une vingtaine de banques françaises devrait être concernée au titre de leur activité internationale et que quelques banques étrangères le seront au titre de leur activité française. Cette taxe n’est pas unique en Europe puisque la Suède, le Royaume Uni et l’Allemagne ont aussi fait ce choix. Toutefois, les objectifs assignés à cette taxe sont différents. Alors que la Suède et l’Allemagne ont décidé de l’affecter à l’abondement d’un fonds de « secours » en cas de difficultés bancaires, la France et le Royaume Uni ont décidé d’assigner le produit de la taxe au budget de l’Etat. Une décision contestable qui ne sera pas de nature à responsabiliser les banques ni à diminuer le fameux « aléa moral », ce principe si connu de la théorie bancaire selon lequel la certitude par les banques d’un sauvetage public ne peut que les inciter à prendre davantage de risques...

Achevé de rédiger le 21 octobre 2010

1. On parle de risque systémique lorsque, en raison de l’imbrication des acteurs bancaires et financiers, les difficultés de l’un d’entre eux peuvent avoir un impact négatif généralisé sur l’économie réelle – la chute de Lehman Brothers en 2008 a failli provoquer un risque de cette nature.


2. Les Credit Default Swaps ou CDS appartiennent à la famille des dérivés de crédit dont l’objet est de transférer sur les autres les risques pris. Ce sont des contrats financiers bilatéraux, de protection, entre acheteurs et vendeurs. Le principe d’un CDS est celui d'une assurance contre un risque de crédit. En souscrivant un CDS auprès d’un vendeur de CDS – qui peut être une banque, une compagnie d’assurance ... – le détenteur d’un titre de crédit se couvre et s’assure face à la survenue de plusieurs risques comme un défaut ou un délai de paiement. Le vendeur de CDS s’engage de son côté à rembourser, à la place de l’emprunteur, en échange d’une prime variant en fonction du marché et de la qualité de ce dernier. Les CDS exposent à deux types de dangers qui, cumulés, peuvent être explosifs. Le premier danger est que les CDS sont des transactions non financées, c'est-à-dire sans obligation pour l’assureur, c'est-à-dire le vendeur de CDS, de mettre de côté les fonds pour garantir la transaction. Le second est que les CDS sont des titres financiers revendables sans limites à d’autres parties sur des marchés eux-mêmes peu régulés et opaques.


3. Ces règles sont la traduction dans les faits de la directive CD3 votée cet été par le Parlement européen, elles sont encore sous le coup d’arbitrages finaux.


4. Ainsi la mesure ponctuelle de taxation des bonus des banques françaises décidées en 2009 s’était traduit dans quelques banques comme la Société Générale ou BNP Paribas par des augmentations de salaire fixe pouvant aller jusqu’à 50% pour certains de leurs opérateurs de marché.


5. Cf. plus loin les dispositions françaises en matière de bonus.


6. Parmi les principales dispositions de la loi, figurent notamment celle de fusionner en une société anonyme unique, les trois sociétés distinctes OSEO (Financement, Garantie et Innovation) et de développer l’assurance crédit au bénéfice des PME en autorisant les assureurs à accéder aux fichiers bancaires FIBEN.


7. Dans un tout autre registre, celui des particuliers, l’autorité de contrôle prudentiel se voit également mandaté pour encadrer et surveiller les frais bancaires à propos desquels il est régulièrement dénoncé l’absence de transparence et l’augmentation régulière, elle aussi dans la plus grande opacité, avec un accent particulier sur les incidents de paiements et leur tarification excessive pour ne pas dire abusive…


8. Les transactions de gré à gré sont des échanges dont les modalités (prix, montants…) sont fixées dans la plus grande opacité, par les financiers eux-mêmes et sans qu’il soit possible de savoir qui prend quels risques et à quelle hauteur.

 

FO

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